Declaran la Competencia del Fuero Nacional Contencioso Administrativo Federal y Revocan la Orden de Detención de un Ciudadano Chileno Que Podría Haber Finalizado en Expulsión del Territorio Nacional

by Dra. Adela Prat on febrero 25, 2015

DECLARAN  LA  COMPETENCIA  DEL  FUERO  NACIONAL

CONTENCIOSO  ADMINISTRATIVO  FEDERAL  Y  REVOCAN

LA  ORDEN  DE  DETENCIÓN  DE  UN  CIUDADANO  CHILENO

QUE  PODÍA  FINALIZAR EN  EXPULSIÓN  DEL  MISMO

DEL  TERRITORIO  NACIONAL.-

Revocan  declaración  de  inconstitucionalidad  del

Artículo  98  de  la  Ley  Nº  25.871–  

Autos: “EN-DNM-DISP 23373/10 c/Echeverría  de Hoz,

Víctor  Andrés  s/ medidas  de  retención” – CNCAF  –

SALA  V-  12/12/2014. (elDial.comAA8D41)

La  Sala  V  de  la  Cámara  Nacional  de  Apelaciones  en  lo

Contencioso  Administrativo  Federal  integrada  por  los

Sres. Jueces  de  Cámara, Dr. Guillermo  F.  Treacy, Dr.

Jorge Federico  Alemany  y  Dr.  Pablo  Gallenos  Fedriani

resolvió:

I. Hacer  lugar  al  recurso  de  apelación, interpuesto  por

la  Dirección  Nacional  de  Migraciones,

II. Revocar  la  sentencia  apelada,

III. Declarar  la  competencia  de  la  Justicia  Nacional  en

lo  Contencioso  Administrativo,  para  entender  en  las

presentes  actuaciones,

IV. Ordenar  a  la  Sra.  Jueza  a  cargo  del  Juzgado  nº 4,

del  Fuero  que  reasuma  la  competencia  declinada  en

estos  autos.-

-Sentencia  de  primera  instancia-

La  sentencia  de  grado  declaró  de  oficio  la

inconstitucionalidad  del  Art. 98,  de  la  Ley  Nº 25.871.-

Atribuyó  competencia  a  ese  Fuero  para  entender  en  las

causas  en  las  que  se  tramite  la  solicitud  de  retención  a

la  que  se  refiere  el  Art. 70,  de  esa  ley.-

Se  declaró  incompetente  para  entender  en  la  causa  y  ordenó

remitir  las  actuaciones  a  la  Justicia  Nacional  en  lo  Criminal

y  Correccional  Federal.-

Consideró  que  la  orden  de  retención  tenía  naturaleza  penal,

porque  equivalía  a  la  detención  de  la  persona,  y  a  la

subsiguiente  privación  de  libertad,  garantía  constitucional

cuya  tutela  excedía  el  control  de  legalidad,  debido  proceso

y  razonabilidad  del  acto  administrativo, atribuido  al  Juez

Contencioso  Administrativo  Federal,  de  acuerdo  con  lo

establecido  por  el  Art.  98,  de  la  Ley  Nº 25.871.-

Formuló  una  distinción  entre  control  de  legalidad  del  acto

administrativo  en  el  que  se  dispone  la  detención  de  una

persona,  y  la  privación  de  la  libertad,  garantía  constitucio-

nal  cuya  tutela  excedía  el  control  de  legalidad,  debido

proceso  y  razonabilidad  del  acto  administrativo atribuido

al  Juez  en  lo  Contencioso  Administrativo  Federal.-

Consideró  que,  la  orden  de  retención  solicitada  en  la

demanda,  tenía  naturaleza  penal,  porque  equivalía  a  la

detención  de  una  persona  y  a  la  privación  de  la  libertad,

garantía  constitucional  cuya  tutela  excedía  del  control  de

legalidad,  debido  proceso  y  razonabilidad  del  acto  adminis-

trativo  atribuido  al  Juez  en  lo  Contencioso  Administrativo

Federal,  conforme  el  Art. 98  de  la  Ley  Nº  25.871.-

Formuló  una  distinción  entre  el  control  de  legalidad  del

acto  administrativo  en  el  que  se  dispone  la  expulsión  de

una  persona,  del  control  de  legalidad  de  una  medida

restrictiva  de  la  libertad  y  afirmó  que  el  Juez  no  cuenta

con  los  medios  idóneos,  para  garantizar  la  integridad  del

detenido  con  el  debido  respeto  de  sus  derechos  y

garantías.-

Concluyó  que  el  Art.98,  de  la  Ley  Nº 25.871, en  cuanto

asigna  competencia  a  los  Jueces  de  éste  Fuero,  resulta

contrario  a  los  Arts.  18  y  75,  inc. 20  de  la  Constitución

Nacional.-

-Recurso-

Interpuso  recurso  de  apelación, la  Dirección  Nacional  de

Migraciones  y  lo  fundó.-

Sostiene  que  la  Jueza  de  grado  se  expidió  en  reiteradas

oportunidades, en  sentido  favorable  a  las  solicitudes  de

detención  judicial  contra  diversos  extranjeros  y  asumió

la  competencia  del  Fuero  CAF  para  entender  en  ellas.-

Destacó  que  la  postura  adoptada  por  la  Magistrada  en

esas  causas,  demuestra  la  incompatibilidad  y  contradi-

-cción  con  el  criterio  seguido  en  el  presente  caso.-

Sostiene  que  la  retención  prevista  en  el  Art. 7o  de

la  Ley  Nº  25.871,  tiene  el  carácter  de  una  “medida

cautelar“,  tal  como  lo  expresa  el  T. II.,  Cap. V.  de  la

Ley  de  Migraciones,  en  el  que  se  trata  De  las  medidas

cautelares“,  y  ello  así,  porque  tiene  por  único  objeto

asegurar  el  cumplimiento  de  una  declaracion  de  natura-

leza  administrativa,  es  decir,  la  orden  de  expulsión

firme  y  consentida.- 

-Dictamen  del  Fiscal  de  Cámara-

Se  expidió  en  sentido  favorable  a  la  validez  constitucional

del  Art. 98  de  la  Ley  Nº 25.871.-

Consideró  que  correspondía  a  la  Jueza  titular  del  Juzgado

Nº 4  del  Fuero, asumiera  la  competencia  que  había  decli-

nado,  a  los  fines  de  resolver  sobre  el  pedido  de  retención

de  cinco  (5)  personas  físicas,  o  quién  resulte  ser.-

-Sentencia  de  la  Cámara NacionalCAFederal-

Los  Jueces  de  Cámara  señalaron  que:”En  el  caso, no  existe

controversia  con  relación  a  que  la  presente  causa  es  de

conocimiento  de  la  Justicia  Federal, pues  la  cuestión

debatida  está  regida  por  las  disposiciones  de  la  Ley

Nº 25.871,que  reviste  ese  carácter“.-

(cfr. Art. 1º  de  la  Ley  25.871  y  Art. 5º,de  la  Constitución

Nacional, y  Fallos 306:1882,  323:477,  327:931.)-

“Corresponde  tratar  el  planteo  de  inconstucionalidad

del  Art. 98  de  la  Ley  Nº 25.871“.-

“Cabe  señalar  que  la  orden  de  retención  prevista  en  el

Art.70, de  la  Ley  Nº 25.871, constituye  una  medida  ten-

diente  a  hacer  efectiva  la  ejecución  de  una  acto  adminis-

trativo  de  expulsión,  y  el  dictado  de  ella  debe  ser  solici-

tado  por  la  Autoridad  Administrativa  a  la  Justicia,  pues

de  acuerdo  con  el  Art.12  de  la  Ley  19.549la  naturaleza

del  acto  exige  la  previa  intervención  Judicial“.-

“El  mero  hecho  de  que  mediante  la  retención  se  limite  la

libertad  ambulatoria  de  una  persona, no  significa  que  sea

una  pena,  pues  no  tiene  carácter  sancionatorio  o  represivo.

“Por  otra  parte, la  decisión  por  la  cual  la  Juez  autoriza

la  retención, requiere  del  previo  examen  de  la  legalidad  del

acto  administrativo  que  dispone  la  expulsión  del  extranjero,

de  su  firmeza,  y  de  las  demás  circunstancias,  bajo  las  

cuales  la  ley  respectiva  atribuye  competencia  a  la  Dirección

Nacional  de  Migraciones,  las  facultades  para  solicitar  las

medidas  conducentes  a  su  cumplimiento,  y  al  solo  efecto

de  ejecutar  la  orden  de  expulsión  firme“.-

“No  difiere  de  otras  medidas  coercitivas,  que se  hallan

en  cabeza  de  Jueces  no  penales, tal  como  la  establecida  

en  el  Art. 21,  de  la  Ley  26.657  de  Salud  Mental

que  habilita   al  Juez  Civil, a  autorizar  la  internación

involuntaria  de  la  persona“.-

“O  al  supuesto  previsto  en  el  Art. 103,  de  la  Ley

Nº 24.522, de  Concursos  y  Quiebras, en  cuanto  establece 

la  facultad  del  Juez  de  la  Quiebra  para  disponer  la

interdicción  de  la  salida  del  país  del  fallido, o  de  las

restantes  medidas  de  coacción  administrativa  directa“.-

“Por  otro  lado,  cabe  destacar  que  conforme  el  Art. 72,  

Ley  Nº  25.871,  la  orden  judicial  de  retención  se  limita  

a  autorizar  al  organismo  administrativo, a  retener  la

persona  que  es  objeto  de  aquélla  en:“… sus  dependencias

o  donde  lo  disponga  la  Dirección  General  de  Migraciones,

hasta  la  salida  del  territorio  nacional“, es  decir  que,  de

ninguna  manera  pueda  asimilarse  a  las  condiciones  en

las  que  se  encuentran, los  detenidos  por  causas  penales,

en  las  que  la  detención  se  lleva  a  cabo  en  cárceles,

Establecimientos  Penitenciarios,  policiales, o  destinados

al  alojamiento  de  personas  detenidas  y/o  procesadas“.-

“Además,  como  lo  prescribe  el  Art. 7o  del  Decreto nº 616,

de  2.010, reglamentario  de  la  Ley  Nº 25.871, la  orden  de

retención  debe  ser  autorizada  por  la  Autoridad  Judicial

competente, por  un  plazo  máximo  de  45  días“.-

“Del  texto  de  la  disposición  se  desprende  que  trasncurridos

los  primeros  15  días,  la  Autoridad  Migratoria  deberá  solicitar

al  Juez  que  la  autorizó,  que  prorrogue  el  plazo  de  retención

por  30  días  más,  para  lo  cual  deberá  presentar  cada  10  días,

un  Informe  detallado  de  todas  las  gestiones  realizadas para

concretar  la  expulsión  y  las  razones  que  justifican  la  subsis-

tencia  de  la  medida  en  el  caso  concreto“.-

“Es  decir,  que  el  Juez  competente  que  autoriza  la  retención,

no  puede,  en  ninguna  hipótesis,  disponer  de  un  término

mayor  al  fijado  en  el  mencionado  artículo“.-

“No  es  posible  sostener  que  con  la  referida  orden  de

retención,  se  vulneren  garantías  de  defensa  en  juicio,

máxime  teniendo  en  cuenta  que  de  una  interpretación 

armónica  de  las  normas  contenidas  en  la  Ley  Nº  25.871,

ésta  aparecxe  como  una  medida  excepcional,  que  sólo

procederá  en  medida  en  que  se  den  las  exigencias  allí

previstas,  tendientes  a  asegurar  el  cumplimiento  del  acto

administrativo  previo  ya  firme,  mediante  el  cual  se  ha

dispuesto  la  expulsión,  como `última  ratio´ ante  la

imposibilidad  de  solucionar  la  situación  de  la  persona

migrante“.- 

“Que  por  lo  demás,  lo  relativo  a  la  distribución  de

competencia  es  de  resorte  constitucional  del  legislador“.-

“Al  respecto,  la  CSJN  ha  establecido  que  la  atribución  de

competencia  a  los  Tribunales  Inferiores  de  la  Nación, no  es

tarea  de  los  Jueces  sino  que  concierne  en  forma  exclusiva

y  excluyente  al  Congreso  de  la  Nación, con  el  objeto  de

asegurar  la  garantía  del  Juez  natural.(cfr. Fallos: 333:1463).

“Conforme  el  Art. 75, inc20, de  la  Constitución  Nacional,

corresponde  al  Congreso  Nacional:establecer  Tribunales

Inferiores  a  la  Corte  Suprema  de  Justicia, y  esa  atribución

incluye  la  determinación  de  competencia  de  esos  Tribunales

y  la  fijación  de  las  normas  de  procedimiento  necesarias

para  actuar  ante  ellos“.-

“Cabe  reiterar  que,  en  el  Art. 98, de  la  Ley Nº 25.871,  el

legislador  asignó  de  manera  expresa  competencia:”….para

entender  en  lo  dispuesto  en  los  Títulos  V  y  VI  los  Juzgados

Nacionales  de  Primera  Instancia  en  lo  Contencioso  Adminis-

trativo  Federal…”

“Es  decir  que,  en  el  ejercicio  de  las  facultades

constitucionalmente  conferidas  al  Congreso  de  la  Nación,  éste

decidió  asignarle  a  los  Jueces  de  este  Fuero  que  entendieran

en  los  recursos  contra  los  actos  dictados  por  la  Dirección

Nacional  de  Migraciones  que,  revistan  carácter  de  definitivos,

cuando:

a) Se  deniegue  la  admisión  o  la  permanencia  de  un

extranjero

b) Se  cancele  la  autorización  de  residencia  permanente,

admisión  temporaria  o  transitoria,

c)  Se  conmine  a  un  extranjero  a  hacer  abandono  del  país

o  se  decrete  su  expulsión,

d)Se  resuelva  la  aplicación  de  multas  y  cauciones  a  su

ejecución…”,así  como  en  las  causas  en  las  que  se  solicite

la  autorización  para  retener  un  extranjero  sobre  el  que  pese

una  orden  de  expulsión  firme  y  consentida“.-

“No  obstante  ello,  la  Jueza  de  la  anterior  instancia,

consideró   que  para  el  examen  de  legalidad  del  acto  de

expulsión  era  competente  el  Fuero  CAFederal, pero  que,

para  decidir  respecto  de  la  procedencia  de  la  orden  de    

retención,  debía  ser  el  Juez  Penal  a  quién  le  correspondía

intervenir  y  en  su  caso,  autorizar  el  pedido  de  la  Dirección

Nacional  de  Migraciones“.-  

“Cabe  señalar  que,  el  criterio  adoptado  por  la  Magistrada,

en  la  práctica  implica  una  duplicidad  de  causas  y  de  tareas,

pues  significa  un  doble  examen  por  Jueces  de  Fueros  distin-

tos  sobre  el  mismo  asunto,  lo  que  además  resulta  inconve-

niente  e  inefizaz,  ya  que  podría  provocar  una  contradicción

respecto  de  una  misma  situación  fáctica“.-

“Al  decidir  la  mencionada  “escisión  de  la  cuestión  relativa

al  examen  de  legalidad  del  acto  administrativo  que  dispone

la  expulsión  del  extranjero,  de  la  solicitud  de  retención,

prevista  en  el  Art.70, de  la  Ley  de  Migraciones  como  una

Medida  Cautelar  tendiente  a  asegurar  el  cumplimiento  o  

la  ejecución  de  ese  acto,  la  Jueza  de  la  anterior  instancia,

no  tuvo  en  cuenta  el  carácter  accesorio  de  la  primera  para

con  la  segunda,  lo  que  resulta  contrario  a  la  regla  general

establecida  en  el  inc. 4º, Art. 6º  del  CPCCN,  según   la

cualLas  medidas  preliminares  o  precautorias  deben  ser

resueltas  por  el  mismo  Juez  que  resulta  competente  para

conocer  en  el  proceso  principal. 1

“En  el  mismo  sentido,  se  ha  expedido  el  Sr. Fiscal  de

Cámara  en  el  dictamen  agregado,  en  cuanto  afirmó  que

por  tratarse  de  una  medida  precautoria  que,  es  accesoria  a

orden  de  expulsión,  tendiente  a  lograr  su  aseguramiento

y  su  efectiva  concresión,  no  cabe  escindir,  a  efectos  de

determinar  el  Juez  competente,  el  debido  control  judicial

acerca  de  la  legalidad  del  acto  administrativo  que  ordena  

la  expulsión  de  un  extranjero, de  las  medidas  conducentes

para  el  efectivo  efectivo  cumplimiento  u  observancia  de  tal

disposición,  mediante  el  instituto  de  retención“.

“Por  ello,  se  RESUELVE:

I.  Hacer  lugar  al  recurso  de  apelación  interpuesto  por

la  Dirección  Nacional  de  Migraciones,

II. Revocar  el  pronunciamiento  apelado,

III. Declarar  la  competencia  de  la  Justicia  Nacional

en  lo  Contencioso  Administrativo  Federal, para  entender

en  las  presente  actuaciones,

IV.  Ordenar  a  la  Sra. Jueza  a  cargo  del  Juzgado  Nº 4,

del  Fuero  que  reasuma  la  competencia  declinada  en  

estos  autos. ASÍ  SE  DECIDE.

———————————————————————————–

  1.cfr. Cám. Cont. Adm.Fed.,Sala  III,en  autos:

ENDNMDisp.1151/06 (Expte 3334827/93)  

c/ CHEN  GUAN  WEI  s/  Medidas  de  Retención“-

Sentencia  del  11  de  noviembre  de  2.014

-Artículo  98  de  la  Ley  Nº  25.871/2003

Será  competente  para  entender  en  lo  dispuesto

en  los  Título  V  y  VI  los  Juzgados  Nacionales  de

primera  instancia  y  los  Juzgados  Federales  del

interior  del  país,  hasta  tanto  se  cree  un  Fuero

Especial  para  la  misma,  debiendo  ser  Migraciones

competencia  de  de  Migraciones…”

Título  V-  “Declaración  de  legalidad  e  ilegalidad

de  la  Permanencia“.

Título  VI  “Del  Régimen  de  Recursos” 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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